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《思想坦克》过时的考试院该如何改造──先从找到对的考试委员开


2020-06-10


《思想坦克》过时的考试院该如何改造──先从找到对的考试委员开

本文作者为邱子安,原文标题:过时的考试院该如何改造──先从找到对的考试委员开始,由思想坦克授权转载。

日前立院通过一读,拟议考试委员从现行十九名砍至三名,参与修法颇深的尤美女正确地指出,「十九」这个数字过去有各省保障名额的意味,不合时宜;尤也认为适当的组织结构,是由隶属试级的考选部、铨叙部、保训会承担政策形成的主要责任,考试院的院会退居监督。

设试院不在科举取士 而是形成文官制度

一般常认为考试院是大中国传统科举取士的八股落后规定,其实不然,制宪是站在维护文官专业与中立的角度。在民国二十五年训政时期,国民政府立法院制定五五宪草对考试院,虽有公职候选人应该经试院考选这种不合理、反民主的规定,但也有院长不对总统而直接对国民大会负责,以维护考试院本身专业资格,不易被干预的进步规定,并规範同时掌握考选与铨叙,维繫文官身分保障。

民国三十五年,有国、共、民社党、青年党等各派参与的政治协商会议,决定更一进步将试院从首长制改为合议制,委员应独立超然,并且把执掌权项从考铨增列退抚养老等照顾事宜。制宪草案的宪法巨擘张君劢曾指出:「美国各州主持文官考试的有三人委员会,两党共同参加…党人参加考试机构,不是发生党派作用,其目的是在保证和监察考试公平。」(见氏着,〈政治协商会议修改五五宪草的原则〉,《中华民国宪法十讲》,稻香,民 104,页 187。)道尽了以党派代表,设置独立机关的用意。修宪之后,拿掉过去南京制宪时,适用各省考试名额保障的规定,并区分若干人事调用权限仅掌理法制事项,执行则交由用人机关,更奠定考试院执掌政策的地位。

因此,考试院在宪法上的地位,是维繫文官政策的专业与中立。这样的机关如何决定合议成员数量?其中一个想法是既然维繫文官体制,就任命各种文官体系代表,不过文官职系何其多,有户政、警政、建筑、环保、新闻、劳工、社福…每种职系都要有代表,不要说十九名了,一百九十名都不够。

现行宪法增修条文,试院不外乎掌理考选、人事调用通案法制以及老年照顾,就可以从此着眼。张君劢提到文官考试的委员会,只掌狭义考选,人数自然可以少,但我国试院职权涵盖整体文官政策,涉及专业更多。

人事、法律、社福、财政等专业 至少七名才够

考铨、任免、考绩、级俸、陞迁、褒奖,不外乎用人事制度来节制用人首长,让专业文官不受不当的政治干预,因此这类执掌可以化约成一个项目──人事政策法令;另外,一个範围重叠而考量不同的是,文官是终生永业的,有专业智识的国民若考进入文官体系后,没有适当的人才培育与职涯引导,没有发挥人才的潜力,在终身晋用制下是种资源浪费,因此除了前述防弊面向的人事政策,偏向企业管理方面的人力资源发展同样重要。

试院是宪法机关,须与其他宪法机关互动,也可能有权限冲突,势必少不了宪法专长;试院监督中央地方制定的考铨法规、铨叙全国文官资格,需要以足够行政法知识确保合法性,甚至準备与利害关係人争讼;另外试院执掌延伸到文官老年照顾,涉及年金制度,虽然用意是延伸身分保障的範围,但这涉及社会福利国家的範围,宪法第 155 条规定我国是基于分摊无力生活国民之风险的社会国,亦需社会福利政策的专长;而为了精确掌握俸给与退抚制度,也应该有财政专家;最后,虽然修宪早已拿掉不合时宜的分区考用,但增修保障原住民族的多元文化条款,在众多考委中至少有一名是为了维护族群多元性,不但符合宪法精神,本此诸多通过一读的修法法案中,郑天财 SraKacaw 立委也有相关提案。

因此,人事政策、人力资源发展、宪法、行政法、社会福利政策、财政、族群代表,至少正副院长加委员也应该要有七名,这已经是保守的算法,因为每种资格只有一个代表,在精密的计算下,执政者仍有办法精确掌握试院动向。中选会委员的资格就只有「法政相关学识、经验」,但仍有九至十一名委员。

担心改革可能破坏文官中立

另外,藏在魔鬼的细节是,因为在考试院会议有投票权者不只正副院长与委员,也包含考铨两部与保训会首长,修法后有可能使不独立的院会成员超过独立成员。无论宪法、法律均无规定正副院长须要如同委员超出党派独立行使职权,而考选铨叙两部部长,因为《考试院组织法》与两部的组织法均无规定提名任命方式,实务上是匪夷所思地採取行政院长提名总统任命,就如同其他政府阁员。所以如果照尤美女立委前揭构想通过,正副院长与考铨部长可能由执政党掌握,党派独立的院会成员只有委员三人与保训会主委一人,对文官制度超然中立的伤害就更大了。

总而言之,试院现制十九名委员的确不当,但改革也应顾及正确性,就试院所需的专业与资格而言,正副院长加委员至少也应有七名。而且,将文官制度交由考铨两部主责而架空试委的改革构想并不恰当,因为在没有配套之下,由考铨两部主掌文官政策,等于阁揆和总统可以直接掌握,这与宪法设置试选维护文官体制专业、中立的意旨不符,其办法甚至落后于国民党威权统治时期的训政国民政府。



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